Opožděně, ale na místě: Reforma soudnictví v Izraeli

Plány izraelské vlády na reformu soudnictví se setkaly s ostrou kritikou doma i v zahraničí. Při bližším zkoumání, s přihlédnutím ke genezi a současnému stavu, se však reforma nejeví ani jako unáhlená, ani jako nevhodná, říká Josias Terschüren, vedoucí oddělení pro politiku a společnost v organizaci Křesťané na straně Izraele. Protipól k současné debatě.

Již v Tóře Bůh stanoví princip rozdělení moci tím, že v Izraeli ustanoví úřady krále, kněze a proroka, vzájemně je od sebe oddělí a každému z nich přidělí vlastní práva a povinnosti. Křesťané věřící Bibli, jako byl John Locke nebo „otcové zakladatelé“, rozvinuli na tomto základě v době osvícenství ke konci 17. a v 18. století základní demokratický princip „Checks und Balances“ (kontrola a vyváženost). Od té doby převládá názor, že politické moci se musí vzájemně kontrolovat a vyvažovat spektrum svých pravomocí, aby se zabránilo vzniku moci s diktátorskými tendencemi na úkor moci jiné.

Pokřivená mocenská struktura

V současném státě Izrael se tato mocenská struktura od 90. let 20. století pokřivila. Izraelské soudnictví má na poměry západních demokracií neobvykle velkou moc. Konflikt mezi mocemi, který doutnal již několik let, se vyostřil, když soudní moc v roce 2019, jen několik týdnů před volbami, oznámila, že chce vznést obvinění proti Benjaminu Netanjahuovi, který byl jako úřadující premiér zároveň nejvyšším představitelem výkonné moci. Kritici tohoto neobvyklého kroku argumentují, že byla závažná obvinění zjevně vznesena z politických důvodů.

Tehdejší hlavní právní poradce a generální prokurátor Avichaj Mandelblit vyvolal svým obviněním politický otřes. Netanjahu, který zůstal úspěšný u volebních uren, již nedokázal udržet pravicový tábor pohromadě. Z nastalého politického chaosu a tříapůlletého volebního maratonu nakonec Netanjahu vyšel vítězně poté, co byla obvinění proti němu vznesená u soudu stále více rozmělňována výpovědí svědků. Ani v panujícím ultrapolarizovaném klimatu neztratil Netanjahu ani na chvíli popularitu ani přízeň strany a voličů.

Na pořadu dne již více než dvě desetiletí

V posledních volbách byla rozhodujícím tématem reforma soudnictví. V politickém programu různých izraelských vlád se objevuje již více než 20 let. Nikdo nezpochybňuje její potřebu. Spory se vedou o její formu a rozsah. Netanjahuův Likud a jeho pozdější koaliční partneři kandidovali v posledních volbách s jasnými volebními programy ve prospěch komplexní reformy soudnictví.

Jejich jasné vítězství znamenalo také mandát od voličů tento problém konečně řešit. A to se jim podařilo. Nově zvolená Netanjahuova vláda byla u moci sotva 14 dní, když nově jmenovaný ministr spravedlnosti Jariv Levin představil plány Likudu na navrhovanou reformu soudnictví a zahájil slyšení ve Výboru pro ústavu, právo a spravedlnost. O problémech se vědělo již roky a plány se připravovaly několik let. O improvizaci nebo politických momentkách nemůže být řeč.

Jádrem reformy jsou čtyři oblasti, které je třeba změnit: Na programu je již více než dvě desetiletí

1. Proces jmenování soudců

Soudce v Izraeli jmenuje prezident, který se vždy řídí rozhodnutím devítičlenného výboru. Tři členové Nejvyššího soudu zde mají právo kvazi veta, neboť nejvyšší soudci musí být zvoleni 7 z 9 hlasů a soudci zatím vždy hlasovali jednomyslně. Dokonce i v případě nominací soudců nižších stupňů, o nichž se rozhoduje prostou většinou, hlasují historicky dva delegáti advokátní komory vždy společně se třemi nejvyššími soudci. Demokraticky zvolení zástupci jsou ve výboru vždy v menšině.

V mnoha demokratických zemích je obvyklé, že o obsazení soudcovských míst u nižších soudů rozhodují odborné komise, například zástupci advokátních komor nebo jiní soudci vyšších soudů, podle odborných kritérií, zatímco o jmenování do vyšších soudních funkcí rozhodují demokraticky legitimovaní zástupci. V Izraeli tomu tak není. Neexistuje žádná úroveň, z níž by zástupci jiných mocí rozhodovali o jmenování do vysokých soudních funkcí. O všech jmenováních soudců v zemi rozhoduje komise odborníků po linii chráněné vetem nejvyšších soudců.

Soudní moc tak určuje složení soudní moci. To je v rozporu se zásadou kontroly a rovnováhy. A vedlo to k ideologické jednostrannosti a zaujatosti izraelských soudů. Levin nenavrhuje zrušení výboru, ale jeho reorganizaci tak, aby vláda a parlament měly společně většinu a soudci již neměli blokační menšinu. Personální změny ve stávajícím Nejvyšším soudu by pak probíhaly stejným tempem, jakým by soudci odcházeli do důchodu (od 70 let věku) nebo umírali. A to je výbušné, protože předsedkyně Nejvyššího soudu Esther Hayutová i její kolegyně Anat Baronová odejdou do důchodu z důvodu věku v říjnu 2023. Nově jmenovaní soudci budou moci po desetiletí utvářet soudní scénu. To samozřejmě zvyšuje sázky v již tak napjatém souboji. Rýsuje se podobně urputná bitva jako v posledních letech o americký Nejvyšší soud.

Kritici si stěžují na nebezpečí politického vlivu při reorganizaci výboru. Není pochyb o tom, že nezávislost soudnictví je velmi cenná. Musí být zachována. Netanjahu to vždy zdůrazňoval. Ale ani v jiných demokraciích není tento stav ohrožen tím, že o jmenování do nejvyšších soudních funkcí rozhodují zástupci ostatních složek moci.

2. Pravomoc Nejvyššího soudu prohlásit zákony za neplatné

Izrael je jedním ze šesti států světa, které nemají ústavu. Jeho státní zřízení se řídí řadou základních zákonů, které však nikdy nebyly přijaty a ustanoveny Knesetem jako jednotná ústava. Základní zákony přijímá Kneset prostou většinou, pokud zákon nestanoví jinak, a může je také měnit. Předseda Nejvyššího soudu Aharon Barak v roce 1995 v rozporu s názorem dosavadních soudů rozhodl, že základní zákony je třeba považovat za ústavu.

Barakovým rozhodnutím, které nazval „ústavní revolucí“, byl de facto neúplný soubor základních zákonů povýšen na ústavní. Ten na jedné straně stanovil základní pravomoc Nejvyššího soudu rušit zákony přijaté Knesetem, na straně druhé ji však blíže nedefinoval. Výsledkem bylo, že Nejvyšší soud získal pravomoci ústavního soudu a zákonodárná nadřazenost Knesetu byla výrazně omezena. O zákonnosti tohoto vývoje, který vedl k tomu, že jsou dnes prostředky soudního přezkumu v Izraeli využívány mnohonásobně častěji a šířeji než v jiných zemích, existují odůvodněné pochybnosti. Od dob Aharona Baraka je totiž vše soudně přezkoumatelné. Každá fyzická nebo právnická osoba v Izraeli se může odvolat přímo k Nejvyššímu soudu bez oklik přes soudy. Nejvyšší soud sám rozhoduje, které případy přijme.

Návrh Yariva Levina zachovává prostředky soudního přezkumu a neruší je, jak požadovali někteří kritici. Omezuje jej však tím, že Knesetu přiznává možnost zrušit rozhodnutí Nejvyššího soudu o prohlášení zákona za neplatný prostou většinou hlasů a obnovit platnost zákonů, které byly pravomocně zrušeny. Pokud by Nejvyšší soud hlasoval jednomyslně proti určitému zákonu, Kneset by jej nemohl obnovit. To by mohlo být klíčem k nalezení nové rovnováhy; zde by se naskytla šance na zprostředkování mezi oběma mocnostmi, pokud by v takovém řízení musely společně vyvažovat ústavní zákonnost. Zvláště pokud by změna nominačního řízení umožnila názorovou různost v křeslech Nejvyššího soudu, a tak by jednomyslnosti bylo možné dosáhnout pouze diskursem a kompromisem. Takový systém má potenciál přeměnit současnou opozici mocností ve spolupráci.

V tuto chvíli izraelská demokracie odnáší, co zapříčinila zakladatelská generace. Při založení státu se otcové zakladatelé smluvně zavázali, že do roka vypracují a přijmou ústavu, ale pak tento termín, který si sami stanovili, nechali plavat. V té době prostě nedokázali najít společné řešení. Příliš rozdílné byly názory o struktuře Židů se socialistickým a ateistickým přesvědčením a Židy ultraortodoxními, nemluvě o rozporu s izraelskými Araby. O 75 let později je přijetí ústavy stále na pořadě. Řešení vynechaného kroku růstu a řešení vleklých problémů je dnes předmětem zájmu. Benjamin Netanjahu například hovoří o reformě jako o „obnovení správné rovnováhy“, zatímco předsedkyně Nejvyššího soudu Esther Hayutová ji označuje za „smrtelnou ránu nezávislosti soudnictví“. Pokud bude reforma provedena podle plánu, chce odstoupit.

Jakmile reforma projde třemi čteními v parlamentu a bude schválena Knesetem, dojde k jejímu projednávání. Nejvyšší soud by teoreticky měl možnost najít v zákoně chyby, nebo jej dokonce prohlásit za neplatný. Došlo by k přímé konfrontaci dvou klíčových institucí státu. Důsledky by byly katastrofální. Pravděpodobnější je, že soud k tomuto kroku nepřistoupí, ale ponechá jej na vehementních projevech nespokojenosti. Koneckonců stejně jako všechny ostatní zákony by byla reforma zvratná politickými prostředky. Příští vláda by mohla zákony kdykoli zrušit prostou většinou. Ale i to s sebou nese riziko, totiž legislativní přestavbu státu v závislosti na politickém zabarvení vlády. To by zase stálo nejcennější kapitál státu: důvěru jeho občanů.

Zatímco o součástech reformy, která má v budoucnu vstoupit v platnost, se vedou spory, spor o konečné slovo mezi Knesetem a Nejvyšším soudem již probíhá v přímém přenosu. A to kvůli kontroverzní osobní záležitosti Arje Deriho.

3. Princip „nepřiměřenosti“

„Nepřiměřenost“ jako důvod soudního rozhodnutí k diskvalifikaci správních rozhodnutí vlády je pozůstatkem britského systému, který Izrael přijal při svém založení. Byl a je často uplatňován Nejvyšším soudem a stal se jakýmsi právním univerzálním klíčem k politickému vlivu soudu. Zatím platí, že nepřiměřené je to, co soud považuje za nepřiměřené. To zbytečně politizuje rozhodnutí Nejvyššího soudu a omezuje výsadní právo vlády rozhodovat.

S odkazem na „nepřiměřenost“ zasahuje úřadující nejvyšší státní zástupkyně spolu s Nejvyšším soudem do výsadního práva výkonné moci jmenovat a ustanovovat ministry nezávisle. Tentokrát se zaměřuje na jmenovaného ministra vnitra Arje Deriho, který byl odsouzen za daňové delikty, a proto podle názoru soudců již pro „nepřiměřenost“ nemůže být ministrem. Ačkoli Deriho etické standardy mohou být sporné, jeho způsobilost není právně zpochybněna. A pouze na tomto základě by měl soud rozhodovat. Netanjahu se sice řídil rozhodnutím Nejvyššího soudu o propuštění Deriho, ale slíbil, že vyčerpá všechny prostředky k jeho opětovnému dosazení. Nová koalice mezitím změnila základní zákon tak, aby se odůvodnění soudců již neopíralo o stávající právo. Na konci ledna jednomyslně odhlasovala, že Deriho znovu jmenuje ministrem vnitra. Od nynějška se bude konflikt pravomocí řešit bez rukaviček a tvrdě. Výsledek Deriho případu je stále otevřený. Levin navrhuje zrušit nedefinovaný princip „nepřiměřenosti“. Což by bylo přiměřené.

4. Demokracie místo technokracie

Hlavní právní poradce vlády má právo vydávat pro vládu závazná právní rozhodnutí, která nelze napadnout. Totéž platí pro právní poradce ministerstev, která jsou mu podřízena. Konečné rozhodnutí o záležitostech vlády je tedy v rukou těchto právníků, kteří mají také pravomoc rozhodovat o tom, zda budou vládu zastupovat u soudu, a pokud ne, zda povolí jinou právní pomoc. Jsou de facto vládou vlády. Levin chce tyto pravomoci rozbít a rozdělit. Úřad hlavního právního poradce má přijít o pravomoci a právní poradci ministerstev mají být jmenováni ministry a mají jim podléhat.

Ministři by také měli mít možnost rozhodnout, kdo je bude u soudu zastupovat. Vláda by tak mohla opět vládnout bez závislosti na právnících.

Společnost je rozpolcená

Od doby, kdy Levin zahájil proces soudní reformy, zuří v Izraeli nebývalý sociální spor. Tón, atmosféra a emoce jsou stejně silné jako v 90. letech, kdy tehdejší premiér Jicchak Rabin podepsal údajné mírové smlouvy s palestinským vůdcem Jásirem Arafatem. Levin byl vykreslován jako nacista. V Izraeli je to vlastně do očí bijící tabu.

Odpůrci reforem hystericky varují před blížícím se koncem demokracie a dokonce se dovolávají hrozby občanské války! V této velmi napjaté atmosféře musí Likud a jeho spojenci vytvořit systém, který na jedné straně napraví špatnou správu a na druhé straně bude vyvážený. Jsou si totiž dobře vědomi, že politické kyvadlo se může vychýlit na druhou stranu. Moc, kterou dnes přisuzují Knesetu, by mohla být v budoucnu využita i proti zájmům jejich bloku. Měl by tedy existovat dostatečný vnitřní zájem na vytvoření vyváženého systému.

Na rozdíl od všeobecného zpravodajství, které Netanjahuovu vládu rádo označuje za radikální, jsou jí navrhované reformy soudnictví vše jiné než radikální. Na rozdíl od izraelského statu quo jsou spíše zcela v mezích toho, co je běžné v západních demokraciích.

Zvláštním případem Izraele je, že Barakova „ústavní revoluce“ povýšila základní zákony na ústavní, aniž by byla vypracována a legislativně schválena úplná ústava. Je jen přirozené, že Kneset požaduje se k tomu vyjádřit. Doufejme, že se podaří znovuobnovit narušenou rovnováhu moci.

Josias Terschüren

Se svolením autora přeložila Krista Gerloffová